Acheter en toute transparence et créer de la valeur ajoutée

Dans les projets de l'administration publique, rares sont les mots qui suscitent autant de soupirs que « appel d'offres » : de nombreux formulaires, des délais serrés, le risque permanent d'un recours. Pourtant, la réussite ou l'échec d'un projet se décide bien avant sa publication sur une plateforme d'appel d'offres. Elle commence par la définition des exigences. Quiconque conçoit l'ingénierie des exigences (Requirements Engineering) et les marchés publics comme deux phases distinctes mais étroitement liées s'évite des corrections ultérieures coûteuses, tout en garantissant la transparence vis-à-vis des commissions et du marché. Cet article montre, à l'aide d'un modèle éprouvé en deux phases, comment y parvenir dans la pratique.

Deux phases, un objectif

Les projets du secteur public échouent rarement à cause de la technique. C'est plus souvent le fait d'exigences floues, de décisions contestables ou, tout simplement, de l'acquisition finale d'une solution dont personne n'avait réellement besoin. Pour éviter cela, il faut adopter une approche qui réalise deux objectifs simultanément : définir des exigences solides sur le plan fonctionnel, et garantir une procédure juridiquement sûre et transparente.

C'est là qu'intervient notre modèle en deux phases, qui a fait ses preuves dans de nombreux projets. La phase 1 est consacrée à l'ingénierie des exigences (Requirements Engineering), la phase 2 à l'acquisition proprement dite. Les deux phases s'appuient l'une sur l'autre, mais suivent des rôles et des logiques différents. Cette séparation claire garantit en fin de compte la transparence, tant en interne que vis-à-vis du marché.

Quiconque travaille dans l'administration publique avec la méthode de projet HERMES en reconnaîtra immédiatement la proximité : les étapes de la phase de conception correspondent largement à ce modèle en deux phases.

Sept étapes, un processus continu

Avant d'examiner les deux phases en détail, il vaut mieux prendre du recul pour avoir une vue d'ensemble. De la première idée à la signature du contrat, un marché public passe généralement par sept étapes :

• Analyse des besoins : affiner la situation initiale et les objectifs, en collaboration avec les départements spécialisés
• Analyse du marché : comparer de manière réaliste les besoins identifiés avec l'offre du marché
• Cahier des charges : définir les exigences de manière structurée et vérifiable
• Choix de la procédure : déterminer la procédure d'adjudication appropriée selon la LMP/OMP
• Publication : publier l'appel d'offres de manière conforme au droit
• Évaluation et notation : évaluer les offres reçues selon des critères clairs
• Adjudication : motiver et communiquer la décision d'adjudication
• Transfert et contrat : transmettre la mise en œuvre et conclure le contrat.

Toutes les organisations n'ont pas besoin d'un soutien externe pour chacune de ces sept étapes. Il est toutefois essentiel que les transitions soient documentées, par exemple dans une analyse des acquisitions avec HERMES. C'est le seul moyen de pouvoir retracer, même des mois plus tard, qui a pris quelle décision, et sur quelle base.

L'aperçu suivant regroupe les deux phases avec leurs étapes et leurs livrables dans un seul schéma.

Phase 1 : l'ingénierie des exigences pose les bases

Avant même de penser à un appel d'offres, une question se pose : de quoi avons-nous réellement besoin ? Au lancement du projet, nous clarifions la structure du projet et la gouvernance, et nous accordons sur le périmètre, la démarche et le calendrier avec les parties prenantes.

Ensuite, nous recueillons les exigences fonctionnelles là où elles naissent : lors d'ateliers avec les personnes qui utiliseront la solution par la suite. En parallèle, nous analysons les systèmes et processus existants.

Le nombre d'ateliers nécessaires dépend du nombre de départements spécialisés et de la complexité des processus ; il n'est pas rare d'organiser cinq à dix sessions ciblées. L'effort en vaut la peine, car ce qui est élaboré minutieusement ici n'aura pas besoin d'être corrigé laborieusement plus tard dans l'appel d'offre.

Les résultats permettent de définir une vision cible claire et un catalogue d'exigences structuré, complété par des exigences non fonctionnelles et une analyse des risques solide. L'intégration dans les systèmes existants et l'exploitation future doivent notamment être clarifiées très tôt.

Pour clore cette phase, nous documentons les dossiers, si nécessaire en trois langues (allemand, français et italien), et présentons les résultats aux commissions compétentes.

À la fin de la phase 1, trois livrables concrets sont disponibles : un document de planification détaillant le périmètre et la démarche, un catalogue d'exigences structuré et un concept de solution accompagné des supports de présentation.

Phase 2 : l'acquisition selon la LMP/OMP

C'est maintenant seulement que commence l'acquisition au sens strict. Elle débute par la stratégie d'appel d'offres, les questions de gouvernance et le catalogue d'exigences de la phase 1. Ce dernier est repris tel quel et non réinventé.

À l'étape suivante, nous traduisons les exigences en documents d'appel d'offres et définissons des critères d'aptitude, des critères techniques et des critères d'adjudication qui correspondent réellement aux besoins identifiés.

Un piège fréquent réside dans des critères d'aptitude trop restrictifs. Ils limitent inutilement le cercle des soumissionnaires et peuvent rapidement être contestés comme discriminatoires en cas de recours.

Une fois l'appel d'offres publié sur la plateforme centrale simap.ch, nous répondons aux questions des soumissionnaires et procédons à l'évaluation formelle et qualitative des offres reçues.

L'adjudication vient clore le processus : la décision est préparée, le contrat est conclu, et un rapport final est rédigé, puis présenté.

La phase 2 produit elle aussi des résultats concrets : un plan d'appel d'offres avec stratégie et calendrier, des documents d'appel d'offres complets et un rapport d'adjudication accompagné de la documentation finale.

Pourquoi la séparation garantit transparence et valeur ajoutée

Cette division en deux n'est pas une fin méthodologique en soi. Elle découle directement du droit des marchés publics. L'art. 11 LMP régit la participation préalable : quiconque collabore à la préparation d'un appel d'offres est en principe exclu de l'adjudication ultérieure. La participation reste possible uniquement si toutes les informations élaborées sont rendues accessibles à l'ensemble des soumissionnaires.

En pratique, cela signifie que le conseil en exigences et la mise en œuvre ultérieure doivent rester structurellement séparés. Pour être crédible, un conseiller doit se positionner comme un accompagnateur neutre tout au long des deux phases. Il ne doit pas intégrer discrètement sa propre solution dans le catalogue d'exigences.

Si cette frontière est floue, des recours devant le Tribunal administratif fédéral ou les tribunaux administratifs cantonaux sont à craindre. De telles procédures retardent rapidement un projet de plusieurs mois et dépassent souvent le budget initialement prévu.

La valeur ajoutée de cette neutralité est donc concrète : les exigences découlent des besoins fonctionnels et non d'un catalogue de produits. La procédure résiste aux recours car chaque décision est motivée et documentée. Tous les soumissionnaires disposent du même niveau d'information.

Cinq recommandations pour votre prochain projet d'acquisition

• Les exigences d'abord, l'appel d'offre ensuite. Ne commencez pas par le modèle d'un ancien appel d'offres mais par votre propre collecte des exigences. Cela demande du temps au début, mais s'avère payant grâce à des critères d'une grande précision.
• Clarifier les rôles rapidement. Déterminez qui peut conseiller et qui peut soumissionner par la suite, et consignez-le par écrit. Définissez également qui se chargera plus tard de l'évaluation fonctionnelle et technique des offres.
• Planifier les ressources de manière réaliste. Assurez-vous que les personnes clés soient disponibles pendant la phase critique d'évaluation. Une acquisition rigoureuse nécessite du temps, des ressources et un plan réaliste. Une planification trop serrée met en péril l'ensemble de la procédure.
• Impliquer les commissions, ne pas les surprendre. Partager régulièrement les résultats intermédiaires évite des débats fastidieux sur les critères en fin de parcours. Un bref bilan après chaque série d'ateliers suffit souvent.
• Documenter par utilité, non par obligation. Une traçabilité rigoureuse protège en cas de recours et écourte toute discussion interne sur les décisions prises. Les accords informels doivent également figurer au procès-verbal, et pas seulement les décisions formelles. Dans le cadre d'une procédure de dialogue, cette documentation est de toute façon obligatoire et fait partie intégrante de la démarche.

En fin de compte, ce qui importe, c'est une acquisition qui tient les promesses de l'appel d'offre : juridiquement sûre, transparente et débouchant sur un résultat qui répond aux besoins réels des départements spécialisés.

Une solide expérience des marchés publics, une approche structurée (avec ou sans le cadre HERMES) ainsi qu'une ingénierie des exigences professionnelle en sont les leviers décisifs. Quiconque sépare clairement ces disciplines fait de l'acquisition bien plus qu'un simple exercice obligatoire. Il crée une véritable valeur ajoutée pour l'organisation.

C'est précisément dans cette démarche qu'adesso accompagne les acteurs du secteur public : de la première analyse des besoins jusqu'à la signature du contrat.